Ένας «φίλος» από τα παλιά ξανάρχεται: Η κυοφορούμενη γενίκευση της ενδικοφανούς προσφυγής στις διοικητικές διαφορές ουσίας

Κωνσταντίνος Γώγος
Αν. Καθηγητής Νομικής Α.Π.Θ.

Ηενδικοφανής προσφυγή είναι μια προσφυγή σε διοικητικό όργανο, η οποία προβλέπεται από ειδική διάταξη νόμου, ασκείται εντός αποκλειστικής προθεσμίας και οδηγεί σε πλήρη έλεγχο της προσβαλλόμενης πράξης, περιλαμβάνει δηλαδή την επανεξέταση όχι μόνον της εν στενή εννοία νομιμότητας, αλλά και ουσιαστικών ή αξιολογικών κρίσεων της διοίκησης. Η πρόβλεψη από τον νόμο τέτοιας προσφυγής έχει δε ως συνέπεια, μετά την ιστορική απόφαση Ολομ. ΣτΕ 3596/1971 και την επακόλουθη ρύθμιση του ά. 45 παρ. 2 ν.δ. 170/1973, το απαράδεκτο της αιτήσεως ακυρώσεως (ή προσφυγής ουσίας) εάν έχει παραλειφθεί η νομότυπη άσκηση του διοικητικού βοηθήματος. Με άλλες λέξεις, η ενδικοφανής είναι μια προσφυγή της οποίας η άσκηση είναι υποχρεωτική για όποιον δεν θέλει να απωλέσει τα δικαιώματά του. Σκοπός της ενδικοφανούς προσφυγής είναι η «διήθηση» των διοικητικών διαφορών πριν αυτές φθάσουν στη διοικητική δικαιοσύνη: Σε μια διοικητική προδικασία δίδεται στους ιδιώτες η ευκαιρία χρονικά επίκαιρης και σχετικά ανέξοδης έννομης προστασίας, ενώ επιτυγχάνεται η ελάφρυνση των δικαστηρίων από σημαντικό όγκο διαφορών, όταν είτε ικανοποιούνται τα παράπονα των ιδιωτών, είτε αυτοί πείθονται από τα επιχειρήματα της διοίκησης και εγκαταλείπουν τον περαιτέρω αγώνα. Στην πράξη βέβαια, η ενδικοφανής προσφυγή είναι ένα ανάχωμα προς τη διοικητική δικαιοσύνη, το οποίο εμποδίζει -ιδίως όταν οι προθεσμίες άσκησής της είναι σύντομες- ιδιώτες που δεν διαθέτουν ήδη από το διοικητικό στάδιο επαρκή νομική συμβουλή.

Το ουσιαστικό διοικητικό δίκαιο στα διάφορα ειδικά πεδία (δίκαιο κοινωνικών ασφαλίσεων, δασική νομοθεσία, πολεοδομικό δίκαιο κλπ.) προβλέπει διάσπαρτες ενδικοφανείς προσφυγές, οι οποίες χαρακτηρίζονται από απίθανη ποικιλομορφία κανόνων. Ελάχιστες γενικής εμβέλειας ρυθμίσεις, συμπληρωματικού χαρακτήρα, περιέχει το ά. 25 ΚΔΔιαδ. Χαρακτηριστικές περιπτώσεις ενδικοφανών προσφυγών είναι η προσφυγή των ασφαλισμένων ενώπιον των Τοπικών Διοικητικών Επιτροπών των Οργανισμών Κοινωνικής Ασφάλισης, η προσφυγή κατά της απόφασης χαρακτηρισμού έκτασης ως δασικής ή μη (ά. 14 ν. 998/1979), η (παλαιότερη) ενδικοφανής προσφυγή κατά της έκθεσης αυτοψίας αυθαιρέτου στην Επιτροπή Κρίσεως Αυθαιρέτων και η προσφυγή κατά της άρνησης χορήγησης άδειας φαρμακείου στον Υπουργό Υγείας.

Στο πλαίσιο αυτό, η ενδικοφανής προσφυγή ήταν ένας γνωστός θεσμός του διοικητικού δικαίου, με εφαρμογή μόνον σε ειδικές περιπτώσεις στις οποίες προβλέπονταν από τον νόμο και αμφισβητούμενη περιωπή, ιδίως διότι σχετικά λίγες υποθέσεις πράγματι αντιμετωπίζονταν ουσιαστικά στο διοικητικό στάδιο, το οποίο συχνά είχε απλώς τυπικό χαρακτήρα. Αντιθέτως, δημιουργούνταν -όχι σπάνια- σύνθετα προβλήματα δικαστικής προστασίας του ιδιώτη.

Εντούτοις, η ανάγκη επιτάχυνσης της απονομής της διοικητικής δικαιοσύνης, η οποία με τη δημοσιονομική κρίση ανεδείχθη (επιτέλους!) σε μείζον πρόβλημα λειτουργίας της οικονομίας και της κοινωνίας, οδήγησε σε μια επανάκαμψη του θεσμού της ενδικοφανούς προσφυγής ως μέσου για τη διαχείριση του όγκου των διοικητικών διαφορών. Πρώτο πεδίο πειραματισμού στάθηκε το δίκαιο των ΟΤΑ: Ο ν. 3852/2010 («Καλλικράτης») θέσπισε στο ά. 227 ως προϋπόθεση του παραδεκτού της αιτήσεως ακυρώσεως (ή προσφυγής ουσίας) κατά των πράξεων των Δήμων και Περιφερειών την προηγούμενη άσκηση διοικητικής προσφυγής, η οποία βέβαια δεν ήταν ενδικοφανής, εφόσον οδηγούσε μόνον σε έλεγχο νομιμότητας, πλην όμως κατέστη υποχρεωτική. Παράλληλα προβλέφθηκε ότι οι προσφυγές αυτές θα εκδικάζονταν από ειδικές «Αυτοτελείς Υπηρεσίες Εποπτείας Ο.Τ.Α.», με επικεφαλής όργανο με την ονομασία «Ελεγκτής Νομιμότητας». Μετά την πάροδο τριετίας, δεν έχει ακόμη επιτευχθεί ο διορισμός κατάλληλων προσώπων και αφενός μεν οι σχετικές προσφυγές νομιμότητας εκδικάζονται από τον ΓΓ της Αποκεντρωμένης Διοίκησης, αφετέρου δε παραμένει αδρανής η διάταξη (ά. 227 παρ. 4) που τις συνδέει με το παραδεκτό των ενδίκων βοηθημάτων.

Εξαιρετικά ενδιαφέρουσα είναι η περίπτωση ενδικοφανούς προσφυγής που καθιερώθηκε στο φορολογικό δίκαιο και κατέστη υποχρεωτική με τον ν. 4051/2012. Προκειμένου για διαφορές από καταλογισμό κύριου φόρου ή προστίμου άνω των 300.000€, ο φορολογούμενος υποχρεώθηκε να υποβάλει αίτημα διοικητικής επίλυσης της διαφοράς σε Επιτροπή Διοικητικής Επίλυσης Φορολογικών Διαφορών του Υπουργείου Οικονομικών προτού προσφύγει στα τακτικά διοικητικά δικαστήρια (ά. 70Α ΚΦΕ, ν. 2238/1994). Η Επιτροπή, αν και παρήγαγε ουσιαστικό έργο, σύντομα βυθίστηκε υπό έναν τεράστιο όγκο φορολογικών υποθέσεων από όλη την Επικράτεια, στον οποίο δεν μπόρεσε να ανταπεξέλθει. Αντί όμως να προβληματισθεί, ο νομοθέτης ενθαρρύνθηκε: Έτσι, με το ά. 1 παρ. 1 υποπαρ. Α5 του ν. 4152/2013 εισήχθη γενική ενδικοφανής διαδικασία σε όλες τις φορολογικές διαφορές, ανεξαρτήτως αντικειμένου, για όλες τις πράξεις που εκδίδονται από τις φορολογικές αρχές μετά την 31.7.2013. Η νέα ενδικοφανής προσφυγή, η οποία τοποθετήθηκε στο ά. 70Β ΚΦΕ, δεν θα εκδικάζεται πλέον από επιτροπή ειδικών, αλλά από «Υπηρεσία Εσωτερικής Επανεξέτασης» της Γενικής Γραμματείας Εσόδων.

Σήμερα πλέον βρισκόμαστε ενώπιον ενός ακόμη άλματος, με την εισαγωγή υποχρέωσης άσκησης ενδικοφανούς προσφυγής σε ευρείες κατηγορίες διοικητικών διαφορών ουσίας που αφορούν στη ζωή μεγάλου τμήματος του πληθυσμού. Πρόκειται ουσιαστικά για γενίκευση της ενδικοφανούς διαδικασίας στις διαφορές ουσίας. Σχετικές ρυθμίσεις βρέθηκαν σε προσχέδιο του νόμου που ψηφίστηκε ως 4055/2012, αποσύρθηκαν όμως, ενώ εδώ και λίγο καιρό έχει αναρτηθεί στο διαδίκτυο [www.eedd.gr] νέο σχέδιο νόμου με παρόμοιο περιεχόμενο, συνοδευόμενο από πλήρη αιτιολογική έκθεση. Το νέο σχέδιο νόμου προβλέπει τη δημιουργία «Αυτοτελούς Υπηρεσίας Ενδικοφανών Προσφυγών» στο Υπουργείο Δικαιοσύνης, με ένα κεντρικό και επτά περιφερειακά γραφεία, στα οποία θα συνεδριάζουν τριμελείς «Ανεξάρτητες Διοικητικές Επιτροπές» με ειδίκευση ανά αντικείμενο και επικεφαλής κατά κανόνα συνταξιούχο δικαστικό λειτουργό (με όριο ηλικίας τα 75 έτη). Ο νόμος απαριθμεί τις κατηγορίες διοικητικών διαφορών ουσίας (κοινωνικοασφαλιστικές, διαφορές σχετικές με άδειες καταστημάτων υγειονομικού ενδιαφέροντος, κυρώσεις για παραβάσεις της εργατικής νομοθεσίας κλπ.) στις οποίες προβλέπεται η άσκηση της ενδικοφανούς προσφυγής, τίθεται δε γενική προθεσμία 30 ημερών. Στην περίπτωση των φορολογικών διαφορών προβλέπεται δεύτερη ενδικοφανής προσφυγή κατά της (ρητής ή σιωπηρής) απορριπτικής απόφασης που εκδόθηκε επί της προηγηθείσας ενδικοφανούς προσφυγής του ά. 70Β ΚΦΕ· με άλλες λέξεις, στις φορολογικές διαφορές η ενδικοφανής διαδικασία καθίσταται διπλή! Οι Επιτροπές αποφαίνονται εντός τριμήνου, η άπρακτη πάροδος του οποίου συνεπάγεται απόρριψη της προσφυγής. Μεγάλος αριθμός διατάξεων αφιερώνεται στον τρόπο επιλογής και διορισμού των μελών των επιτροπών, το υπηρεσιακό καθεστώς των υπαλλήλων που υπηρετούν σε αυτές και σε πλειάδα γραφειοκρατικών λεπτομερειών.

Θετικό νέο στοιχείο είναι η προβλεπόμενη δυνατότητα χορήγησης αναστολής εκτέλεσης της προσβαλλόμενης πράξης, από την άλλη πλευρά όμως τίθεται ρητά ο (γνωστός πλην όμως σπάνια εφαρμοζόμενος) αυστηρός κανόνας, σύμφωνα με τον οποίο στη δίκη που θα ακολουθήσει μπορούν να προβληθούν μόνον λόγοι που περιλαμβάνονται ήδη στην ενδικοφανή προσφυγή. Εκεί που πραγματικά πρωτοτυπεί το σχέδιο νόμου είναι το γεγονός ότι συνδυάζει τη γενίκευση της ενδικοφανούς προσφυγής με την οριζόντια κατάργηση ενός βαθμού της δικαιοδοσίας, καθώς προβλέπεται ότι οι αποφάσεις των Επιτροπών προσβάλλονται ενώπιον του Τριμελούς Διοικητικού Πρωτοδικείου, το οποίο αποφασίζει σε πρώτο και τελευταίο βαθμό. Για τον λόγο της ρύθμισης αυτής, η κατά τα λοιπά εμβριθής αιτιολογική έκθεση σιωπά.

Είναι αλήθεια ότι η ύπαρξη ενός διοικητικού φίλτρου πριν από την ενασχόληση των δικαστηρίων μπορεί να παράσχει υπηρεσίες τόσο στην κοινωνία, όσο και στην δικαιοσύνη. Γι' αυτόν τον λόγο, στο γερμανικό δίκαιο προβλέπεται, με γενική ρύθμιση, ενδικοφανής προσφυγή (Widerspruch) κατά όλων των διοικητικών πράξεων, επί της οποίας εκδίδει πράξη η ιεραρχικά προϊστάμενη αρχή (βλ. §§ 68 επ. VwGO). Εάν υπάρχει υποχρεωτικό φίλτρο των διοικητικών διαφορών, αυτό πρέπει να είναι γενικής εμβέλειας, έτσι ώστε να μην καταλείπεται αμφιβολία ως προς την υποχρέωση άσκησης της προσφυγής. Εν προκειμένω, όχι μόνον υιοθετήθηκε η τεχνική της απαρίθμησης -η οποία με βεβαιότητα θα δημιουργήσει ερμηνευτικά ζητήματα- αλλά και εξαιρέθηκαν συνολικά οι ακυρωτικές διαφορές, χωρίς να προκύπτει αποχρών λόγος.

Κατά μείζονα λόγο, η γενική κατάργηση βαθμού δικαιοδοσίας είναι εντελώς αδικαιολόγητη, υπονοεί δε ευθέως ότι μια επιτροπή της διοίκησης είναι επαρκές υποκατάστατο για το διοικητικό δικαστήριο. Αλγεινή εντύπωση προκαλεί η εισαγωγή και δεύτερου στάδιου ενδικοφανούς διαδικασίας στις φορολογικές διαφορές: Σε τι χρησιμεύει άραγε η απαίτηση και τρίτης διοικητικής κρίσης στην ίδια υπόθεση, πέραν από την παρεμπόδιση της προσφυγής στα δικαστήρια; Ο περιορισμός δε των λόγων του ενδίκου βοηθήματος σε εκείνους που προβλήθηκαν ήδη στην ενδικοφανή προσφυγή, προφανώς θα πρέπει να αφορά μόνον σε πραγματικούς λόγους και όχι αμιγώς νομικούς, διότι διαφορετικά είναι εξαιρετικά αμφίβολη η συμβατότητα της ρύθμισης με το ά. 20 παρ. 1 Συντάγματος. Οι νέες ρυθμίσεις συνοδεύονται από την πρόβλεψη δημιουργίας νέων, ειδικών, διοικητικών αρχών για την εκδίκαση των προσφυγών, ακολουθώντας το πρότυπο που εισήγαγε ο ν. 3852/2010 και απέτυχε στην πράξη [κριτικά ως προς την κρίση των ενδικοφανών προσφυγών από διοικητικές υπηρεσίες ξένες προς την προσβαλλόμενη πράξη η Ευγ. Πρεβεδούρου, Οι ενδικοφανείς προσφυγές ως μέσον επιτάχυνσης της διοικητικής δίκης, ΘΠΔΔ 2013, σ. 193 επ. (211)]. Εάν τελικά το παρόν σχέδιο γίνει νόμος, στο σημείο αυτό θα κριθεί και η δυνατότητα εφαρμογής του, δηλαδή από την εν τοις πράγμασι δυνατότητα συγκρότησης των διοικητικών οργάνων που θα κληθούν να κρίνουν τις ενδικοφανείς προσφυγές.
Ακολουθήστε μας στο Twitter Ακολουθήστε μας στο Facebook Ακολουθήστε μας στο LinkedIn

Copyright© 2006-2014 - Νομικά χρονικά - All Rights Reserved