Η αστική ευθύνη των δημοσίων υπαλλήλων
Ιωάννης Συμεωνίδης
Προέδρος Πρωτοδικών Διοικητικών Δικαστηρίων, Επίκ. Καθηγητής Α.Π.Θ.
Στην πρόσφατη πρόταση της κυβέρνησης για την αναθεώρηση του Συντάγματος, συμπεριελήφθη και το άρθρο 104, προς την κατεύθυνση της ρητής πρόβλεψης της υποχρέωσης των υπαλλήλων (δημόσιων ή με σχέση εργασίας ιδιωτικού δικαίου αορίστου χρόνου) να εξυπηρετούν έγκαιρα και αποτελεσματικά τους πολίτες, υπέχοντας επιπλέον προσωπική ευθύνη για παράνομη υπαίτια συμπεριφορά, η οποία συνεπάγεται βλάβη στην περιουσία του Δημοσίου, σύμφωνα με τις ρυθμίσεις σχετικού εκτελεστικού νόμου. Η πρόταση αυτή, η οποία δεν είδε το φως της δημοσιότητας, παρότι, εάν υιοθετούνταν, θα ανέτρεπε ένα σύστημα που ισχύει περισσότερο από μισό αιώνα στη χώρα μας, στηρίχθηκε στην ανάγκη παροχής υπηρεσιών υψηλού επιπέδου στους πολίτες, με παράλληλο σεβασμό στο δημόσιο χρήμα. Διαβάζοντας κανείς τα πρακτικά της Επιτροπής Αναθεώρησης του Συντάγματος της 2ας Απριλίου 2008, διαπιστώνει ότι η πρόταση θεωρήθηκε εν τέλει έως και περιττή, καθόσον εκλήφθηκε ότι η προσωπική ευθύνη του υπαλλήλου καλύπτεται από τις διατάξεις του Εισαγωγικού Νόμου του Αστικού Κώδικα (ΕΝΑΚ).
Ωστόσο, η αστική ευθύνη τόσο του Δημοσίου (των ΟΤΑ και των άλλων νπδδ) όσο και των υπαλλήλων στηρίζεται κατά βάση στο δίπολο των διατάξεων του ΕΝΑΚ/1946 και του ΥΚ/1951/2007. Οι πρώτες, με εξαίρεση την περίπτωση όπου η ζημιογόνος ενέργεια ανάγεται σε έννομες σχέσεις του ιδιωτικού δικαίου ή της ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου (άρθρο 104 ΕΝΑΚ), αναγνωρίζουν μία διευρυμένη αντικειμενική ευθύνη του κράτους, ανεξαρτήτως υπαιτιότητας, η οποία προσκτάται ενίοτε διανεμητικό χαρακτήρα ερειδόμενη στο άρθρο 4§5 του Συντ., αλλά και την εις ολόκληρον ευθύνη του υπαλλήλου. Οι δεύτερες, αποκλείουν την ευθύνη του υπαλλήλου έναντι του ζημιωθέντος και την περιορίζουν σημαντικά έναντι του κράτους. Στο προστατευτικό αυτό ή σε ανάλογο καθεστώς του ΥΚ έχουν υπαχθεί οι περισσότεροι υπάλληλοι, υποστηρίζεται δε στη θεωρία η άποψη ότι θα πρέπει να υπαχθούν και εκείνοι για τους οποίους δεν υφίσταται ειδική περί του αντιθέτου πρόβλεψη, άποψη η οποία ενισχύεται από τη νεότερη διατύπωση του άρθρου 2§2 του ΥΚ.3.
Όπου προβλέπεται προσωπική και εις ολόκληρον -κατά την επιεική εκδοχή- ευθύνη του υπαλλήλου, ο νομοθέτης δεν επέδειξε ιδιαίτερο ενδιαφέρον να οργανώσει τη διαδικασία ενεργοποίησής της, αποφεύγοντας μάλιστα, όταν το Σύνταγμα κάνει λόγο γενικώς για ευθύνη του υπαλλήλου (άρθρο 95§5), να κινηθεί και στο πεδίο της αστικής ευθύνης (άρθρα 3 και 5 του ν. 3068/2002 για τη συμμόρφωση της διοίκησης προς τις δικαστικές αποφάσεις, σε αντίθεση με τα άρθρα 50§4 π.δ. 18/1989 και 198§2 ΚΔΔ). Είναι βεβαίως φανερό "ότι ο ζημιωθείς ιδιώτης θα προτιμήση να εγείρη την περί αποζημιώσεως αγωγήν κατά του κράτους (ή του νομικού προσώπου), ως παρέχοντος ασυγκρίτως μείζονα ασφάλειαν, του υπαλλήλου … όσον δ' ευρυτέρα αναγνωρίζεται η ευθύνη της διοικήσεως προς αποζημίωσιν των βλαβέντων ιδιωτών εκ πράξεων των υπαλλήλων της, επί τοσούτον περιορίζεται το πεδίον εφαρμογής της προσωπικής τούτων ευθύνης επί τη αυτή αιτία". Η διάσπαση της δικαιοδοσίας και οι διατάξεις του Κώδικα Διοικητικής Δικονομίας για τους παθητικώς νομιμοποιούμενους στη σχετική δίκη (άρθρα 72), σε συνδυασμό με την καθιέρωση ειδικών καθεστώτων που αποκλίνουν εκείνου του ΕΝΑΚ/ΥΚ, χωρίς να χαρακτηρίζονται πάντοτε από σαφήνεια, προφανώς ευνοούν τη στάση αυτή, απαλλάσσοντας τον διοικητικό δικαστή από τον έλεγχο στοιχείων υπαιτιότητας, ενώ η ψήφιση του πρόσφατου νόμου 3659/2008 επιβεβαιώνει το δισταγμό του νομοθέτη να μεταφέρει στα ΤΔΔ και την αγωγή κατά του προσωπικώς ευθυνομένου προσώπου, όπως προέβλεπε το άρθρο 15 του αρχικού σχεδίου.
Αλλά και στις περιπτώσεις της αναγωγικής απλώς ευθύνης του υπαλλήλου για δόλο ή βαριά αμέλεια, διαπιστώνουμε ότι η παραπομπή του υπαλλήλου, δυνητική άλλωστε επί βαριάς αμέλειας, δεν ακολουθεί μία διαδικασία οργανωμένη και υπό εγγυήσεις παρόμοιες αυτής της άσκησης πειθαρχικής δίωξης, η παράλειψη της οποίας συνιστά ειδικό πειθαρχικό αδίκημα (άρθρα 110, 126 ΥΚ/2007). Τούτο, αν ληφθεί υπόψη και ότι προϋποθέτει κατά κανόνα εντολή του οικείου υπουργού, έχει ως αποτέλεσμα, η σχετική νομολογία να είναι περιορισμένη και να αφορά συνήθως θετική ζημία που προκαλείται άμεσα στο Δημόσιο από κατώτερους βαθμολογικά υπαλλήλους. Μάλιστα, πρέπει να επισημανθεί ότι δεν προβλέπεται καν μηχανισμός πρόκλησης της αστικής ευθύνης του υπαλλήλου, ακόμη και για βαριά αμέλεια, από τα ΤΔΔ, στο πλαίσιο της οριστικής επίλυσης των σχετικών διαφορών.
Με τα ανωτέρω δεδομένα και πέρα από τους λόγους που επέβαλαν την καθιέρωση της περιορισμένης ευθύνης του υπαλλήλου (ΕΣ Ολομ. 98/2002) όχι μόνο στη χώρα μας αλλά και σε άλλες έννομες τάξεις και μάλιστα και στην κοινοτική έννομη τάξη (άρθρο 288 ΣΕΚ και άρθρο 22 Καν. 31/1962 Κανονισμός Υπηρεσιακής Κατάστασης), η απόπειρα επαναφοράς του προ του ΥΚ/1951 καθεστώτος της εις ολόκληρον ευθύνης και του υπαιτίου οργάνου ή της έναντι μόνο του κράτους διεύρυνσης της προσωπικής του ευθύνης, ακόμη και για απλή ή ελαφρά αμέλεια, στο πλαίσιο μιας σύγχρονης αντίληψης για την αξιοποίηση λύσεων του ιδιωτικού δικαίου στην κατεύθυνση της βελτίωσης της αποτελεσματικότητας της δημόσιας διοίκησης, για την οποία βλέπουμε να υιοθετούνται προγράμματα δράσης και σχέδια με συγκεκριμένους στόχους, διαδικασίες αξιολόγησης κ.λπ., η μετακύλιση δηλαδή του κόστους από τη δυσλειτουργία κατ' ουσίαν της κρατικής μηχανής στον υπάλληλο, για την οποία πάντως μπορεί να ελεγχθεί πειθαρχικά, στο βαθμό που για τη στοιχειοθέτηση της έννοιας του πειθαρχικού αδικήματος απαιτείται υποκειμενικώς υπαίτια συμπεριφορά, δηλαδή η παράβαση να οφείλεται είτε σε πρόθεση του υπαλλήλου είτε σε μη επίδειξη εκ μέρους του της απαιτούμενης, ανάλογα με τις περιστάσεις, επιμέλειας (ΣΕ 196/2008), απλώς αποκρύπτει τα πραγματικά αίτια που ευθύνονται για τα χρόνια οργανωτικά προβλήματα που αντιμετωπίζει η ελληνική δημόσια διοίκηση και τη μειωμένη αποδοτικότητά της, δημιουργώντας μία νέα δικαιοδοτική ύλη, μέσα από μία επιλεκτική κατά τα προαναφερθέντα εφαρμογή.
